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Il Comitato di Redazione
i dibattiti, votazioni segrete

Al termine dell�opera delle sottocommissioni insorsero, ovviamente, difficoltà di coordinamento e di omogeneizzazione: le discordanze sostanziali e formali tra i vari testi non erano facilmente eliminabili in una Commissione numerosa. Il 29 novembre 1946 si procedette, perciò, ad assegnare il compito di redigere un testo organico ad un altro gruppo di lavoro, il �Comitato di Redazione� [70] , composto da diciotto Costituenti, che riuniva i membri dell�ufficio di Presidenza (Ruini, Tupini, Ghidini, Terracini, Perassi, ecc.) e alcuni tra i rappresentanti politici più significativi (Dossetti, Paolo Rossi, Togliatti, Calamandrei, ecc.) [71] ; alle sedute, tuttavia, parteciparono attivamente anche persone che non vi erano state espressamente delegate (ad esempio, Mortati) [72]

Il �Comitato dei Diciotto� fornì un contributo decisivo alla formulazione definitiva del testo costituzionale: suddivise la materia in modo organico (in parti, titoli e sezioni), ridusse il numero degli articoli da 199 a 131 oltre a nove disposizioni transitorie e finali [73] .
Meuccio Ruini aveva operato in modo tale da promuovere il più ampio accordo possibile con un metodo addirittura �negoziale� tra i partiti (il �nucleo-pilota� della Commissione sedeva all�interno del Comitato). Il politico reggiano, in seguito, disse: �Io facevo da pungolo, da brontolone, da pedagogo� [74] .

Per alcuni [75] il Comitato fu �il vero organo motore della Costituente�: non solo definì la struttura fondamentale della Carta introducendo innovazioni anche di carattere sostanziale [76] , ma rappresentò nel dibattito in aula [77] l�intera Commissione, e provvide al coordinamento finale e alla compilazione del testo definitivo dopo la discussione in Assemblea.

Restano scarse tracce della importante attività di questo organo dato che non fu fatta alcuna verbalizzazione delle riunioni (così Ruini: �Perché le intese fossero rapide non si tennero verbali� [78] ); secondo testimonianze dirette [79] : �il Comitato si riuniva anche più volte al giorno e alle ore più impensate�; �il Presidente Ruini esigeva puntualità assoluta�; �dopo la fine delle riunioni, non di rado l�On. Ruini tratteneva intorno a sé alcuni membri del Comitato per chiarire il senso di questo o di quel comma, di questa o di quella parola�.

Lo stesso Ruini ricorda [80] : �La Commissione dei 75 si concentrò in un Comitato di 18; e poi ancora in meno, in gruppi di relatori; ed il Presidente dei 75 riuscì a tenere i fili con riunioni quasi quotidiane prima, o con brevissime sospensioni, delle sedute di Assemblea�Non mancarono mai scambi di idee, ed i dissensi non furono nascosti: se non si fosse fatto così, non si sarebbe adempiuto, in termine adeguato, il compito della Costituente�.

Il lavoro del Comitato di Redazione fu fatto proprio dalla Commissione Costituente con lievi modificazioni: il problema più dibattuto fu quello di far precedere il testo della Costituzione da un �preambolo�.

Secondo Ruini, favorevole alla proposta di far precedere il testo, da una dichiarazione a sé stante, in seguito scrisse: �Il preambolo, che sta in molte altre Costituzioni, anche recenti, è una prefazione ed un proemio; un atto, fuori e prima della Costituzione, che ne dice l�origine e i motivi. Dovrebbe essere un annuncio ed una squilla; poche parole alate; qualche volta è lungo e discorsivo, quasi un manifesto� [81] .

Proprio a proposito del preambolo, nel corso della presentazione del progetto della Commissione di fronte all�Assemblea, Ruini disse: �è stato proposto il preambolo da molti colleghi: Lucifero, Calamandrei, Cevolotto, Laconi e altri. Il preambolo non è una pura e semplice soffitta. Anche i principi che stanno nel preambolo hanno un valore giuridico come direttiva e precetto al legislatore e criterio di interpretazione pel giudice; anzi, sotto quest�ultimo aspetto possono costituire titolo a che una Corte Costituzionale invalidi una legge che violi i principi collocati nel preambolo.

Il preambolo non è una semplice soffitta, ma è molto grande la difficoltà di sceverare le norme. Vi è la resistenza delle correnti e dei partiti che temono un indebolimento delle loro rivendicazioni se messe in un preambolo. La Commissione dei 75 ha esaminato il problema ed ha ritenuto che non si possa deciderlo senz�altro oggi. Siamo tutti d�accordo che un preambolo è opportuno, con carattere storico, introduttivo, esplicativo. Ma se e quali norme devono essere portate nel preambolo noi non lo potremo decidere, se non quando avremo esaminato e discusso la Costituzione, almeno nella prima parte che riguarda i diritti e doveri dei cittadini� [82] .

Tuttavia, non fu data una soluzione concreta alla questione e il testo predisposto dal Comitato di Redazione fu lasciato sostanzialmente inalterato (le due parti della Costituzione precedute da �Disposizioni generali� che rappresentano �il volto della Repubblica�) . Non fu data soluzione, infatti, alla disputa insorta tra i Costituenti: i democristiani avrebbero voluto incorporare nel preambolo una parte della loro dottrina (i diritti naturali della persona umana e della famiglia, della scuola libera, della Chiesa); d�altro canto, i comunisti e i socialisti chiedevano che fosse data alla Costituzione nuova impronta e fondamento sul lavoro [83] .

In seguito, al termine dei lavori, lo stesso Ruini ritenne che la questione del preambolo fosse stata superata dalla struttura che i Costituenti avevano dato alla Carta accogliendo la proposta che lo stesso

Presidente dei 75 aveva formulato all�Assemblea: �Non parlai più del preambolo; e feci sì che nella redazione definitiva del testo approvato dall�assemblea la Costituzione fosse distinta in 1) Principi fondamentali; 2) Diritti e doveri dei cittadini 3) Ordinamento costituzionale dello Stato. I principi fondamentali, messi non fuori dalla Costituzione, ma prima delle sue due parti, sostituiscono in qualche modo il preambolo, disegnano con linee generali �il volto della Repubblica�. La soluzione da me proposta non incontrò opposizioni (forse anche perché poco avvertita). é stato un compromesso? La parola mi perseguita; ma, a ripensarci, mi sembra che tecnicamente era la sola possibile e la più adeguata� [84] . E ancora: �i principi fondamentali possono, a mio avviso, considerarsi come un surrogato del preambolo; come dichiarazioni di criteri direttivi a cui si ispira tutta la Costituzione� [85] .

Il Comitato svolse le sue attività e rappresentò la Commissione secondo varie modalità. In sede di commissione sulle singole parti del Progetto, suo compito iniziale fu quello di riferire sui dibattiti intercorsi nella Commissione per la Costituzione (e, marginalmente, anche nel Comitato di Redazione) durante la fase di allestimento del Progetto. Il Comitato, per bocca degli onorevoli Ruini, Tupini e Ghidini, illuminò sui motivi che avevano indotto la Commissione a scegliere una determinata formulazione ed a respingerne altre, sulle alternative che si erano via via presentate e così di seguito. Fu questa una funzione, per usare parole dello stesso Ruini, di �notaio� dei lavori della Commissione che il Comitato svolgeva in Assemblea per l�intelligenza dei deputati non compresi tra i 75 commissari.

La Commissione dei �75� presentò il Progetto definitivo di Costituzione all�Assemblea il 31 gennaio 1947 e concluse i propri lavori il giorno successivo; non tenne altre sedute e per essa continuò ad agire il Comitato di Redazione [86] .

Il Comitato svolse anche altri compiti, nelle fasi successive del dibattito in Aula, sempre �in nome della Commissione�. Non risulta, tuttavia, da alcuna fonte, memorialistica o atti dell�assemblea, né dal materiale depositato presso l�Archivio storico della Camera dei Deputati che la Commissione si fosse riunita dopo la conclusione ufficiale dei suoi lavori, il 4 febbraio 1947. Gli Atti delle discussioni riportano alcuni incisi dell�On. Ruini [87] sulla mancanza di tempo per convocare la Commissione in particolari contingenze, quasi che altre volte fosse stato possibile farlo: allo stato attuale della documentazione questo dato non è tuttavia ulteriormente documentabile. Il riferimento alla Commissione fatto dal Comitato va ricollegato, invece, al mandato che questo aveva avuto, come più tardi ricorderà Ruini in polemica con alcuni deputati: �L�Assemblea Costituente incaricò formalmente il Comitato dei Diciotto di esaminare gli emendamenti e di riferire; e ciò per necessità di lavoro, perché non si poteva riunire a ripetizione la Commissione dei 75. Il Comitato, per scrupolo, chiese anche un esplicito mandato, in questo senso, da un�adunanza plenaria della Commissione. Il mandato gli fu dato� [88] .-

Il dibattito in Assemblea

�La Commissione non è un blocco, non ha una voce sola; è l�ottavo dei membri dell�Assemblea, un�Assemblea in ottavo con tutte le sue idee e le sue passioni. Ha lavorato fino ad oggi in silenzio, in sordina, all�ultimo piano di Montecitorio. Ora parla in pubblico, con l�eco formidabile della stampa. Le difficoltà vengono in luce.� -(Meuccio Ruini [89] )

Con queste parole il Presidente della Commissione Costituente, Meuccio Ruini, presentava il progetto di Costituzione, evidenziando il silenzioso lavoro dei �75�, principale causa di quel �compromesso� che fu uno dei principali meriti, per alcuni, o demeriti, per altri, della Carta [90] .

La discussione del testo in Assemblea iniziò il 4 marzo e durò fino al dicembre 1947, nel corso di 170 sedute, con 270 giornate di lavoro; furono presentati più di 1600 emendamenti, in particolare sugli argomenti più dibattuti (la potestà legislativa regionale, i rapporti con la Chiesa, le forme di governo parlamentare, ecc.).

Da rilevare l�assenza �ufficiale�, nel corso di tutta l�attività dell�Assemblea, del Governo [91] , che non solo non presentò un proprio progetto, ma non partecipò mai alle sedute [92] .

Le grandi linee del Progetto di Costituzione furono conservate dall�Assemblea, che apportò solo poche modificazioni alla suddivisione della materia (le �Disposizioni generali� divennero �Principi fondamentali� e agli originari sette articoli furono aggiunte altre cinque disposizioni).

L�importanza del momento costituente, la diffidenza verso la natura compromissoria del testo costituzionale, la questione del �preambolo�, il problema dell�importanza attribuita ai partiti nel nuovo sistema affioravano dagli interventi dei Deputati.

Nel tempo, si é assistito ad una progressiva perdita di rappresentatività degli organi politici causata proprio dall�intermediazione dei partiti, i quali hanno prodotto un ceto politico autonomo, caratterizzato da propri specifici bisogni e interessi e, tra l�altro, dall�autoconcessione di ingiustificabili privilegi [93] .

Nel discorso tenuto all�Assemblea Costituente il 12 marzo 1947, Ruini difese il lavoro fatto in Commissione dalle accuse mosse dall�On. Nitti: �Troppi Soloni: 75. Io avevo proposto il numero di 45, che è un po� di rito in queste materie, perché è il numero di coloro che scrissero, un secolo e mezzo fa, la più bella Costituzione del mondo, quella degli Stati Uniti d�America, ed anche la recente Commissione per la Costituzione francese era di questo numero. Si è andati a settantacinque, perché i piccoli partiti chiesero di essere adeguatamente rappresentati. Se non lo fossero stati, cosa si sarebbe detto?

Troppi incompetenti. Nella Commissione vi erano i capi, i dirigenti di quasi tutti i partiti. Vi erano gli esponenti alla testa delle organizzazioni operaie; ed anche dell�associazione delle società per azioni; vi erano giuristi, il fior dei costituzionalisti italiani; vi erano economisti; basta che ricordi il nome del maggior economista italiano: Einaudi. Non era una Commissione di incompetenti.

Troppe pubblicazioni; perché stampare tanti processi verbali delle sedute? L�onorevole Nitti ha forse ragione; ma se non si fossero pubblicati i verbali si sarebbe detto che la Commissione lavorava nelle tenebre.

Troppo tempo avete messo nel vostro lavoro! Sì; la dichiarazione dei diritti dell�uomo del 1789 fu stesa in dieci giorni; ma era un altro clima!

Troppi articoli! é vero che vi sono tre Costituzioni che hanno meno di 50 articoli; la più bella Costituzione del mondo, come han chiamata quella americana, ne ha 7, ma in ogni articolo vi son sezioni lunghe come titoli. La massima parte ne ha tra 120 e 160; e ve ne sono che vanno al di là dei 200. Ma basta col metro!

Il nostro modesto e faticoso lavoro si è svolto nei limiti della normalità� [94] .

L�Assemblea giunse all�approvazione definitiva della Costituzione nella seduta del 22 dicembre 1947 con 453 voti favorevoli su 515 presenti e votanti.



La commozione dei deputati, gli applausi frequenti e calorosi all�indirizzo degli on.li Ruini e Terracini, l�inno di Mameli intonato dalle tribune del pubblico da un gruppo di ex garibaldini e poi ripreso da tutta l�Assemblea in piedi, sigillarono il lungo lavoro dell�Assemblea Costituente.

�La nostra Costituzione venne approvata a grandissima maggioranza � Quando presentai questo testo, nell�aula, si sollevò da un gruppo di rosse camicie garibaldine e dal pubblico delle tribune l�inno della nuova Italia ed i Costituenti in piedi lo accompagnarono con le loro voci. Fu un momento di sincera commozione e si ebbe la sensazione di una quasi unanimità nella espressione di volontà comune della patria� [95] .

Questo compito, di ricostruzione alla base dell�ordinamento dello Stato italiano, fu per Ruini il periodo di �lavoro più intenso; in una stanza all�ultimo piano, presso una torricella di Montecitorio; poi nella commissione dei settantacinque, ed in aula; per più di un anno, ininterrottamente� [96] .

La principale critica che però rimase fu quella di aver dato vita ad una �Carta di compromesso�: è infatti innegabile che, nell�attività svolta direttamente dalla Commissione dei 75 e nelle discussioni dell�Assemblea, fu costante lo sforzo, spesso riuscito, di raggiungere posizioni comuni tra i gruppi più forti, ma non solo tra questi (�Cercavo, nelle lunghe ed inevitabili discussioni anche in aula, di trovare le vie di accordi fra i costituenti e di possibili soluzioni� [97] ): il compromesso consentì di acquisire consensi larghi su molte soluzioni, e ciò spiega anche come, malgrado non trascurabili dissensi su singole norme, il voto finale favorevole sia stato così ampio [98] .

Meuccio Ruini fu uno dei testimoni dello spirito che animava i Costituenti, sin dai primi giorni in cui essi posero mano, in Commissione, alla stesura della Carta: �Certo è � giudizio concorde � che i lavori non potevano essere più diligenti e sereni; fu un raro esempio di fermo dibattito e di continua collaborazione� [99] .

Varata la Carta Costituzionale (che, peraltro, era già rimasta in ritardo rispetto allo scontro che si stava accentuando tra la Democrazia Cristiana e le forze di sinistra), l�ultimo terreno di collaborazione tra i maggiori partiti politici svanì [100] : da quel momento i contrasti politici ed i riflessi interni della guerra fredda avrebbero separato le forze il cui accordo aveva consentito l�elaborazione della Carta Costituzionale [101] : ��la quasi unanimità di allora è venuta meno. Vi sono stati mutamenti di posizione nelle tendenze e nei gruppi per alcuni istituti e norme� [102] .

Con buona probabilità si deve al finale in crescendo del processo costituente ed alle vicende politiche degli anni �50 quel piglio retorico sulla centralità del Comitato di Redazione e sulla concordia dei 18 padri costituenti che avrebbe caratterizzato, negli anni successivi, le testimonianze dei protagonisti e la saggistica ufficiale dell�Assemblea. [103]

Il progetto del nuovo edificio istituzionale era stato tracciato dall�Assemblea Costituente, ma la sua attuazione era demandata alle nuove geometrie politiche che erano emerse dalle elezioni del 1948: il ritardo nella creazione degli organi costituzionali e delle Regioni, il presunto carattere meramente �programmatico� di certe norme, le interpretazioni restrittive degli istituti di democrazia diretta, ecc. determinarono un vero e proprio �congelamento costituzionale� delle principali novità introdotte, il quale, in parte, perdura ancora oggi.
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